Çevre alanında AB ile tam uyuma doğru: Uzun bir yol

Türkiye ve AB sürecini, Çevre ve Orman Bakanlığı’ndan Müsteşar Yardımcısı Sedat Kadıoğlu ve Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nden (ABGS) Sektörel ve Bölgesel Politikalar Dairesi Başkanı Nurşen Numanoğlu ve Avrupa Komisyonu’nun Türkiye Delegasyonu Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre Sektör Yöneticisi Gürdoğar Sarıgül’e sorduk.

Fotoğraf: REC TÜRKİYE ARŞİVİ / ADOKBEL

Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne (AB) katılım sürecinde, teknik, idarî ve finansal açıdan belki de en zorlu alanlarından biri çevre olarak kabul ediliyor. Üye ülkeler için ilk kez ortak bir çevre politikası geliştirmeye başladığı 1970’lerde ‘Çevre sınır tanımaz’ sloganıyla yola çıkan AB bu alanda, son 35 yılda, 30,000 sayfadan ve 300’ün üstünde direktif, tüzük ve karardan oluşan müktesebat geliştirmiş durumda. Aday ülke statüsündeki Türkiye’nin, katılım öncesinde, hem bu müktesebatın tümünü Türk mevzuatına aktarması, çelişen mevzuatları düzeltmesi, hem de mevzuatın etkin uygulanması için kurumsal yapılanmasını oluşturması gerekli. Ayrıca bu çalışmalara bağlı olarak altyapı yatırımların da gerçekleştirmesi bekleniyor. Bu da insan kaynaklarının, teknik altyapının ve finansal kaynakların geliştirilmesi ile uyumlaştırma ve uygulama kapasitelerinin güçlendirilmesini gerektiriyor.

Öte yandan, yüksek maliyetli ve zorlu uyum sürecinin başarı ile tamamlanmasının Türkiye’ye getireceği sosyal ve ekonomik önemli yararlar da var. En başta, AB’nin çevre politikalarını bütünsel bir yaklaşımla ele alma çabaları, Türkiye için de önemli bir model oluşturuyor. Örneğin, AB çevre mevzuatı yığınına resmi bir hukuksal temel sağlayan 1987 tarihli Tek Avrupa Senedi’nde, AB ve tüm üye ülkeler için üç hedef tanımlanıyor: çevrenin korunması, insanların sağlığı ve doğal kaynakların basiretli ve akılcı bir biçimde kullanımı. Sürdürülebilir Kalkınma kavramı, 1992 tarihli Maastricth Antlaşması’nda ilk kez resmen tanımlanırken, daha sonra, 1997’de Amsterdam Antlaşması ile AB’nin ağırlıklı hedeflerinden birisi haline geldiği görülüyor. Bu antlaşmayla, AB’nin gelecekteki gelişmesinin Sürdürülebilir Kalkınma ve çevrenin yüksek düzeyde korunması ilkesine dayandırılması gerektiği şeklindeki ilkeye bağlılığının altı önemle çiziliyor. Çevre konusunun ticaret, sanayi, enerji, tarım, ulaşım ve turizm dahil AB’nin diğer tüm ekonomik ve sosyal politikalarının tanım ve uygulaması ile bütünleştirilmesi gerekliliği vurgulanıyor. Bu bütünleşik yaklaşım, gelişmekte olan bir ülke olarak Türkiye için de hayati öneme sahip ve AB katılım süreci bu yaklaşımın ulusal politikalara, mevzuata ve uygulamaya yansıtılabilmesi için önemli fırsatlar sunuyor.

Peki Türkiye ve AB, bu fırsatların asıl görüyor ve değerlendiriyor? 1999 Helsinki Zirvesi ile adaylığı resmen kabul edilen Türkiye’nin, çevre alanında AB’ye uyum için on beş yıldır yürüttüğü sürecin geldiği aşamayı ve bundan sonrası için yapılan stratejik planlamaları; Türkiye’nin ve AB’nin sürece dair değerlendirme ve beklentilerini; iki tarafın yetkili kurumlarına sorduk. Sorularımızı, Türkiye Cumhuriyeti Çevre ve Orman Bakanlığı’ndan (ÇOB) Müsteşar Yardımcısı Sedat Kadıoğlu ve Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği’nden (ABGS) Sektörel ve Bölgesel Politikalar Dairesi Başkanı Nurşen Numanoğlu yanıtladı. AB adına da bize, süreci teknik olarak koordine etmekten sorumlu Avrupa Komisyonu’nun Türkiye Delegasyonu Sürdürülebilir Kalkınma ve Çevre Sektör Yöneticisi Gürdoğar Sarıgül cevap verdi. 

Fırsatlar ve Zorluklar

Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS) adına konuşan Numanoğlu, AB müktesebatına uyum sürecinin Türkiye için sağlayacağı en büyük fırsatı, “çevresel açıdan daha iyi uygulamaların ulusal düzeye taşınması; özellikle son yıllarda net bir şekilde kamuoyunun da duyarlılıkla takip ettiği çevre sorunlarının en az düzeye indirgenmesi ve çözülmesi noktasında yapacağı katkı,” şeklinde ifade ediyor.

Avrupa Komisyonu Delegasyonu adına konuşan Sarıgül, AB açısından da, Türkiye’nin çevre politikaları konusunda uyum ve işbirliği içinde olmasının çok önemli olduğunu vurguluyor. AB çevre sorunlarının sınır tanımayan yapısının farkında olarak, konuyu başından beri kendi sınırları dışında da ele alan bir yaklaşım sergilemekte. Avrupa coğrafyasında birbiriyle uyumlu, birbirini destekleyen ve işbirliğine olanak sağlayan çevre politikalarının geliştirilmesinde komşu ülkelerle yapılan çalışmalar AB’nin çevre politikalarında önemli bir yer tutuyor. Türkiye’nin bu perspektifte ayrı bir yerde durduğunu söylemek yanlış olmaz: hem 1996’dan beri devam eden Gümrük Birliği, hem de 1999 Helsinki Zirvesi ile ivme kazanan adaylık süreci diğer birçok alanda olduğu gibi çevre alanında da hızlı uyumu her iki taraf için de gerekli kılıyor.

Ancak, sürecin Türkiye açısından ciddi zorlukları da var. Çevre ve Orman Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı Sedat Kadıoğlu, bu zorlukların aşılabilmesi için kurumsal kapasitenin geliştirilmesi; kurumlar arasındaki işbirliği ve koordinasyonun güçlendirilerek, çevre alanındaki yetki karmaşasının giderilmesi, kamu-özel sektör işbirliğinin geliştirilmesi; konunun öneminin başta karar alıcılar, politikacılar, kamu yetkilileri, özel sektör ve sivil toplum örgütleri olmak üzere tüm paydaşlarca doğru anlaşılması gerektiğini vurguluyor.

AB katılım sürecinin teknik boyutunun ulusal düzeyde koordinasyonundan sorumlu ABGS’ye göre, bu sorunların üstesinden ancak, planlama ve yönetim süreçlerinin etkinliğinin artırılması, kurumlar arası yetki karmaşasının sonlandırılması ve ilgili kurumların yeterli sayıda ve gerekli niteliklere sahip insan kaynakları ile donatılmasıyla gelinebilir.

Öte yandan ilgili tüm kurumlar, çevre alanında AB’ye uyum sürecinde en önemli zorluğun çevre yatırımları için gerekli finansman kaynaklarının çeşitliliğinin ve verimli kaynak yönetiminin hayata geçirilmesi konusunda olduğunda hemfikir. Bugün için, “çevreye ayrılan finansmanın yeterli olmaması, finansal imkânların kısıtlılığı ve AB mali yardımlarının kısıtlı miktarda olması,” çözülmeye çalışılan sorunların başında geliyor.

Kadıoğlu, bunun yanı sıra, Ulusal Çevre Mevzuatı’nın diğer sektörler ile bütünleştirilmesinin, uygulamaya getirdiği güçlüklerin de göz önünde bulundurulması gerektiğini vurguluyor: “Çevre politikası, yenilikçi yaklaşımın gelişmesini ön plana alan, verimliliği artıran, karşılaştırılabilir fayda oluşturan, ikincil ürünlerin elde edilebildiği yeni ürün ve üretim tekniklerini destekleyen nitelikte olmalı ve üretimin artırılmasını teşvik etmelidir. Sanayiye dönük çevre politikaları, ARGE faaliyetlerini daha fazla teşvik edici nitelikte olmalıdır. Bu durum, çevre politikalarında; işlevsel bir transformasyonun gerçekleştirilmesini, çevre politikaları ile sektörel kalkınma politikalarının bütünleştirilmesini ve sorunların toplumsal uzlaşmayı içerecek yöntemler ile çözüme kavuşturulmasını gerektirmektedir.”

Peki bu zorluklara rağmen süreç nasıl etkin yönetilebilir? Yine, Sedat Kadıoğlu’nun ifadesi ile: “AB ile tam uyum politikası nın Helsinki'den bu yana kazandığı ivme ile eşzamanlı olduğu bir dönemde, kısa vadeli siyasi ve ekonomik çıkarların üstünde ve toplumun tüm aktörlerinin mutabakatı ile belirlenecek, şeffaf ve katılımcı mekanizmalar kuracak çevre politikalarına ihtiyaç vardır. Türkiye; çevre konularının artık bir yönetim problematiği olarak, sosyo-ekonomik politikaların ve daha da önemlisi demokratikleşmenin temel bileşenlerinden biri olduğunu ne zaman kabul ederse, o zaman AB’ye girecek ve çağdaş dünyaya entegre olacaktır.”

UYUM SÜRECİ: Türkiye, AB'ye uyum sürecinde hızlı adımlar

alıyor. Kamu ve özel sektör bu alanda beraber çalışıyor.

(Fotoğraf: WWW.TOBB.ORG.TR)

2003 Yılı Ulusal Programı

Yukarıda vurgulanan eksikler ve ihtiyaçlar göz önünde tutulduğunda, AB’ye çevre alanında uyum sürecinde Türkiye için öncelikli çalışma alanlarını üç ana başlık altında toplamak mümkün: çevre müktesebatının ulusal mevzuata aktarımı; teknik ve idarî yapılanma ve çevresel altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesi.

Bugüne kadar, AB’ye uyum kapsamında yürütülen çalışmalar yoğunlukla mevzuat aktarımı ve kısmen de ilgili kurumsal kapasitenin artırılmasına yönelik çalışmalar oldu. Mevzuat uyumu çalışmaları, 2003’te yayımlanan ‘Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı’ kapsamında gerçekleştirildi. Türkiye’nin 2003 yılı Ulusal Programı’na bakıldığında, 22. bölümü oluşturan çevre alanında on temel önceliğin belirlendiği görülüyor; su, atık ve hava yönetimi öncelikli üç sektör olarak karşımıza çıkıyor. Müsteşar Yardımcısı Kadıoğlu Ulusal Program kapsamındaki gelişmeleri şöyle özetliyor:

‘Su Kalitesinin İyileştirilmesi’ çalışmaları Ulusal Program’ın birinci önceliği olmasına rağmen, Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan düzenli ilerleme raporlarına bakıldığında, yapılan mevzuat çalışmalarının yeterli görülmediği anlaşılıyor. Özellikle Su Çerçeve Direktifi ile ilgili değişiklikler konusunda ilerleme kaydedilmediği; AB’nin taraf olduğu uluslararası sözleşmeler doğrultusunda sınıraşan sular ile ilgili işbirliğinin geliştirilmesi gerekliliği tekrar ediliyor ve Türkiye’de su yönetimine ilişkin kurumsal çerçevenin karmaşık ve zayıf olduğu belirtiliyor. Olası görev örtüşmelerinin, gereksiz tekrarların ve karışıklığın önlenmesi açısından, su yönetimi konusunda ilgili kuruluşlar arasındaki sorumluluğun paylaşımına özel önem verilmesi ve nehir havzası tabanlı yönetim temelinde örgütlenilmesi gerektiği ifade ediliyor.

‘Atık Yönetiminin Etkinleştirilmesi’ ise Türkiye’nin müktesebatın aktarımı konusunda ileri bir aşamada olduğu öncelik alanlarının arasında yer alıyor. Kadıoğlu, birçok direktiften oluşan bu mevzuat alanında AB’nin atık politikasının çerçevesini çizen ‘Atık Çerçeve Direktifi’ de dahil olmak üzere bir grup direktifin 2007 yılı içinde aktarılmasının tamamlanacağını belirtiyor.

‘Hava Kalitesinin İyileştirilmesi’ başlığında giderilmesi gereken eksiklikler, düzenli ilerleme raporlarında, bir izleme sisteminin geliştirilmesi ve etkin uygulamanın hayata geçirilmesi olarak tespit ediliyor.

‘Doğanın Korunması’ başlığı, Avrupa Komisyonu tarafından üzerinde daha çok çalışılması gereken bir alan olarak değerlendiriliyor. Aslında, Türk mevzuatında, bu başlık altındaki en önemli iki direktifin Habitat ve Kuş Direktifleri’nin gereklerinin bir kısmını karşılayan çok sayıda yasa, yönetmelik ve benzeri düzenleme (Çevre Kanunu, Orman Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, vb.) var. Ancak, Çevre ve Orman Bakanlığı, bu konudaki eksikliklerin giderilmesi ve kurumsal yapılanmanın yeniden düzenlenmesini hedefleyen ‘Doğa Koruma ve Biyolojik Çeşitlilik Kanunu Taslağı’nın hazırlıklarını da sürdürüyor.

‘Endüstriyel Kirlilik ve Risk Yönetimi’, yüksek yatırım maliyetleri nedeniyle uyum düzeyi düşük kalmış bir öncelik alanı olarak karşımıza çıkıyor. Ancak, Entegre Kirlilik Önleme ve Kontrolü (IPPC) ve Büyük Endüstriyel Kazaların Önlenmesi (SEVESO II) Direktifleri gibi temel mevzaut bileşenlerini karşılayan taslak yönetmelikler oluşturulmuş durumda.

‘Çevresel Etki Değerlendirme (ÇED) Sürecinin Güçlendirilerek Etkinleştirilmesi ve Stratejik Çevresel Değerlendirme (SÇD) Direktifine Uyum Sağlanması’, AB’nin en çok önem verdiği başlıklar arasında yer alıyor. ÇED’le ilgili mevzuata sınır aşırı konular ve nihaî raporun halkın görüşüne sunulması konuları hariç, uyum sağlanmış durumda.

‘Çevresel Gürültü Yönetimi’, mevzuat aktarımının tam olarak yapıldığı ve uygulamaya yönelik stratejik adımların (stratejik gürültü haritalarının ve eylem planları nın takvimlerinin oluşturulması gibi) atıldığı başarılı bir sektör.

‘Kimyasallar Yönetimi’, ‘Genetik Olarak Değişikliğe Uğramış Organizmalar’ ve ‘Radyasyon Güvenliği ve Radyasyondan Korunma’ başlıkları uyum düzeyinin düşük kaldığı alanlar olarak değerlendiriliyor. Özellikle, ‘Kimyasallar Yönetimi’ ile ilgili AB mevzuatının REACH Tüzüğü’nün yürürlüğe girmesiyle yakın bir zamanda değişecek olması, henüz kimyasal maddelerin genel bir envanterine sahip olmayan Türkiye için uygulamaya yönelik zorlu çalışmaları da gerektirecek.

Nurşen Numanoğlu, diğer sektörlerin çevre ile bağlantılı boyutları değerlendirildiğinde, özellikle enerji alanında gerçekleştirilen enerji etiketlemesi ve enerji verimliliğine yönelik mevzuat uyumunun ve tarım alanında gerçekleştirilecek iyi tarımsal uygulamaların da dikkate alınması gereken önemli gelişmeler olarak karşımıza çıktığını vurguluyor. 

Türkiye'nin AB Yol Haritası

Sarıgül’ün mevzuat uyumu alanındaki ilerlemeye yönelik değerlendirmesi, gelinen aşamada 2003 Yılı Ulusal Programı kapsamında yapılan taahhütlerle karşılaştırıldığında Türkiye’nin aktarım düzeyinin genel olarak düşük kaldığı yönünde. Öte yandan, Türk Hükümeti’nin süreci devam ettirme niyetini ortaya koyan çalışmalarını da yakından takip ettiklerini belirtiyor.

Hükümet, Ocak 2007’de, 2006 yılındaki siyasi gelişmeleri değerlendirerek, AB’ye tam üyelik perspektifi ile 2007- 2013 döneminde AB Müktesebatı’na uyumun tamamlanmasını hedefleyen bütüncül bir program hazırlanması kararı aldı. Bu karar uyarınca tarama süreci sonrasında düzenleme yapılması öngörülen tüm fasılları kapsayacak şekilde, ‘Türkiye’nin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum Programı 2007-2013’ hazırlandı. Avrupa Komisyonu’na resmi olarak sunulmayan bu program, daha çok Türkiye’nin kendisine çizdiği bir yol haritası niteliğinde.

Programın çevre bölümüne bakıldığında, gerçekleştirilecek yasal düzenlemelerle AB mevzuatına uyumda önemli adımların atılmasının planlandığı  dönemde Doğa ve Biyolojik Çeşitliliği Koruma Kanunu, Biyo güvenlik Kanunu, Çerçeve Su Kanunu, Çevre Ajansı Kanunu gibi temel çevre yönetimi alanlarında idarî ve hukuksal yapıyı yeniden düzenleyecek temel kanunların çıkarılması hedefleniyor. Ayrıca çevresel etki değerlendirmesi (ÇED), hava kalitesinin iyileştirilmesi, entegre kirlilik önleme ve kontrolü gibi önemli alanlarda uygulamaya dair ikincil düzenlemeler (yönetmelik ve tebliğler) de programa dahil edilmiş durumda. 2007-2013 Uyum Programı’ nda öne çıkan bir başka nokta da, AB’nin taraf olduğu ve bu nedenle üye ülkelerin de taraf olması gereken bazı uluslararası anlaşmaların kabulünün de yararlı olacağına dair ifadelerin bulunması. Bu çerçevede, Bonn, Rotterdam, Aarhus ve Espoo Sözleşmeleri gibi uluslararası antlaşmaların onaylanmasının uygun bulunduğuna dair kanunların da AB’ye üyelik perspektifi içerisinde çıkarılması öngörülüyor.

Çevresel ilkelerin diğer sektörel politikalara entegrasyonu açısından bakıldığında 2007-2013 Programı’nın önemli açılımları var. Örneğin, programda yer alan ÇED ve SÇD’ye ilişkin düzenlemeler yatırım alanlarının hemen hepsini; entegre kirlilik önleme ve kontrolü, büyük endüstriyel kazaların önlenmesi, kimyasalların yönetimi ve hava kalitesinin iyileştirilmesi ve ozon tabakasını incelten maddelerle ilgili düzenlemeler de özellikle sanayiyi yakından ilgilendiriyor. Ayrıca, eko-etiketleme ve çevre yönetimi ve denetimi sistemi (EMAS) ile ilgili aktarım çalışmaları da sanayinin çevre alanındaki performansının değerlendirilmesi açısından son derece önemli açılımlar sunuyor. Büyük yakma tesisleri ve yakıt kalitesine yönelik mevzuat çalışmalarıysa, sadece sanayiyi değil, enerji sektörünü de doğrudan etkileyecek düzenlemeler getirecek.

Stratejik Yaklaşım; UÇES

Sarıgül, AB için, uyum süreciyle ilgili gelişmelerin en son 2006’da gözden geçirilen ‘Katılım Ortaklığı Belgesi’ kapsamında izlenmesinin öncelikli olmasına rağmen, ‘Türkiye’nin Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum Programı (2007-2013)’nın da yakından takip edildiğini ifade ediyor. Sarıgül’e göre, yol haritasında ucu açık bırakılan ve tam üyeliğin gerçekleşmesi sonrası değerlendirmeye alınacağı belirtilerek ertelenen önemli noktalar var. Oysa, örneğin çevre ile ilgili bir çerçeve direktifin üye olunduğu andan itibaren uygulanmaya alınmış olması gerekiyor. Yani, Türkiye’nin bu yasal düzenlemeleri aktarmayı AB üyeliğine hak kazandıktan sonraki bir tarihe erteleme şansı yok. Bu perspektifle bakıldığında, AB’nin beklentisi, Türkiye tarafından daha gerçekçi ve stratejik planlamaların gerçekleştirilmesi yönünde.

Türk yetkililer de, çevre müktesebatı nın uyumlaştırılması ve uygulanmasının, tüm aday ülkeler için olduğu gibi, Türkiye için de gerek insan kaynağının güçlendirilmesi gerekse altyapının iyileştirilmesi yönünde önemli maliyetler ve yıllara yayılacak bir süreç ortaya çıkarmakta olduğu konusunda hemfikir. Ancak yolu kısaltmaya yönelik çalışmalar hız kazanmış durumda. Çevre ve Orman Bakanlığı ve Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı’nın koordinasyonunda hazırlanan UÇES’te, 2023 yılına kadar uzanan bir takvimde, çevre alanında AB’ye tam uyum için gerçekleştirilmesi gereken mevzuat uyumu çalışmalarını, kurumsal kapasite gelişimi ve yatırım ihtiyaçları belirlenmiş. Ayrıca, bu çalışmaların hayata geçirilmesi için gerekli finansman ihtiyaçları da hesaplanarak sürecin mali boyutunun nasıl yönetileceğine dair planlama da yapılmış. UÇES, 2007 yılından başlayarak yeni bir formatta ve giderek artan miktarlarda Türkiye’ye ayrılacak AB Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı (IPA) fonlarının da nasıl kullanılabileceğine dair bir perspektif sunuyor. Komisyon’a göreyse, UÇES, AB’nin talep ettiği nitelikte ve içerikte bir planlama belgesi, ancak daha da detaylandırılması gerekiyor. UÇES, IPA fonları ve çevre yatırımları, teknik ve idari yapılanmaya yönelik bugüne kadar yapılan projeleri ve gelecek dönem planlamalarını, Yeşil Ufuklar’ın bir sonraki sayısında yer alacak yazı kapsamında ele alacağız.

Deniz Gümüşel, REC Türkiye Kapasite Geliştirme Programı Proje Yöneticisi

Temmuz-Eylül 2007

Pazartesi, 02 Temmuz 2007 00:00