Müzakere sınavının gerçek başlangıcı çevre başlığı

Tam üyelik yolunda Avrupa Birliği ile Türkiye arasında müzakere sürecinin 03 Ekim 2005 tarihinde başlamasından beri, sekizincisi 21 Aralık 2009 tarihinde Brüksel'de gerçekleştirilen Hükümetlerarası Konferans ile 27. konu başlığı olan çevre faslı için de başlama çanı çalınmış oldu.

 Çevre faslı Türkiye'nin üyelik sürecindeki başarısının gerçek anlamda sınanacağı bir alan olacak. Son dalgada AB üyesi olmuş Orta ve Doğu Avrupa ülkeleri ile müzakere sürecinde görüldüğü üzere, çevre konu başlığı, mevzuat uyumu ve daha sonra da uygulanması açısından 35 konu başlığı arasındaki en zorlu olanlarından biridir. Yasal uyum sonrasında çevre mevzuatının uygulanmasının önündeki en önemli engeller, daha çok kamu kurumlarından meydana gelen kurumsal kapasitenin zayıflığı ve malî kaynakların yetersizliğidir. Şimdiye kadar açılmış olan diğer fasılların kapanmamasında siyasi sebeplerden dolayı yaşanan güçlükleri bu konu başlığında bir tarafa bırakacak olsak bile, içerdiği zorluklardan dolayı çevre faslının kapatılması Türkiye açısından uzun süreli bir gayret gerektirecektir. Bu açıdan bakıldığında, uzun süre devam edeceği anlaşılan AB ile müzakere sürecinde çevre başlığının açılması faydalı olmuştur.

AB Çevre Politikası, AB'nin tarım, ulaştırma, enerji, sanayi, turizm, ticaret, iç pazar, araştırma gibi neredeyse diğer bütün sektörleri ile ilişki içerisindedir. Bunun yanında kendi içerisinde doğa koruma, hava, su, toprak ve biyolojik çeşitlilik gibi birçok çevresel alt alan arasında da karmaşık bir ilişki bulunmaktadır. Amsterdam (1997) ve Nice (2001) antlaşmalarında çevre sektörünün diğer sektörler ile bütünleştirilmesinin, AB'nin amaçlarından birisi olarak ortaya konulması, bir taraftan çevre mevzuatının uygulanması için gereklilikten doğmasına rağmen, aynı zamanda mevzuatın hazırlanması ve uygulanmasını karmaşıklaştırması yüzünden, en azından kısa ve orta vadede çeşitli zorluklara neden olmaktadır. Diğer ilgili sektörlerin yasal düzenlemelerinin, çevre mevzuatı ile uyumlu olması gerekmektedir; ancak çevre mevzuatının genel olarak diğer sektörlerden farklı bir gelişim göstermesi nedeniyle bütünleşmenin ne kadar gerçekleşebileceği sorusu akla gelmektedir.

AB Çevre Mevzuatı büyük çoğunluğu yönerge (direktif) olmak üzere 300'den fazla yasal düzenlemeden oluşmaktadır. Çevre Mevzuatı'nda başlıca Çevresel Etki Değerlendirmesi, Çevresel Bilgiye Erişim, İklim Değişikliği ile Mücadele gibi yatay düzenlemeler ile; Hava, Atık Yönetimi, Su, Doğa Koruma, Endüstriyel Kirlilik Kontrolü, Kimyasallar, Genetik Olarak Değişime Uğramış Organizmalar, Gürültü, Nükleer Güvenlik gibi yasal düzenlemeler bulunmaktadır.

Yönergeler genel olarak, üye ülkeleri, Birlik tarafından daha önce belirlenmiş amaçların gerçekleştirilmesinden sorumlu tutmakta, ancak belirlenen amaca ulaşmada uygulanacak olan yöntem ve araçların seçimi üye ülkelere bırakılmaktadır. Bu duruma örnek olarak 2000 yılında yürürlüğe giren 'Su Çerçeve Yönergesi' verilebilir. Yönergede belirtilen amaçlara uygun olarak 2010 yılına kadar üye ülkelerden, suyun etkin kullanımını teşvik edici su fiyatlandırma politikaları geliştirmeleri istenmiştir.

Roma Antlaşması ile AB Komisyonu'na Topluluk Hukuku'nun etkin bir şekilde uygulanmasını temin etme görevi verilmiştir. Bu verilen görevi Komisyon, özellikle AB Mevzuatı'nın üye ülkelere yansıtılmasında yapmaktadır. Komisyon bu görevini yerine getirirken, üye ülkelerce yönergelerin yansıtılmasında gecikmeler veya kısmen yansıtılma sorunları olabilmekte; Adalet Divanı tarafından üye ülke aleyhine karar çıkması durumunda bile kararın sonuçları takip edilemeyebilmektedir. Bunun nedeni ise, Komisyon'un tek başına üye ülke makamlarını 'izleme' kapasitesinin ve bunları 'denetleme' sorumluluğunun bulunmamasıdır. Komisyon genel olarak üye ülkelerin kendi bünyelerindeki izleme süreçlerine dayanmak zorundadır. Bu durum da, 'katılım' ilkesinin önemini, üye ülkeler açısından olduğu kadar Türkiye açısından da artırmaktadır.

Komisyon, AB Çevre Mevzuatı'nın üye ülkelerde etkin bir şekilde uygulanabilmesi için, siyasal sürece mümkün olduğu kadar sivil toplum kuruluşları, yerel yönetimler gibi çevre sektörü içerisinde yer alan çeşitli aktörlerin katılımını teşvik etmektedir. Böylece Komisyon tarafından bu aktörlerce mevzuatın üye ülkelerde hangi koşullarda uygulandığının takip edilmesi hedeflenmektedir. Komisyon mevzuatın yansıtılması aşaması ile birlikte ilgili aktörlerin gerçekleştirilen görüşmelere katılması gerektiğini, böylelikle de bu aktörlerin mevcut yasalar ile uygulama metotlarını anlamasının izlemeyi kolaylaştıracağını öngörmektedir. Bundan sonra ise, çevre için yapılan düzenlemeler konusunda üye ülkelerce yaptırım önlemlerinin ortaya koyulması ve önlemlerin kamuoyuna duyurularak bu izlemenin kamuoyu tarafından yerine getirilmesi amaçlanmaktadır. Bu açıdan kamuoylarının çevresel bilgiye erişimi önemlidir. Aksi takdirde çevrenin korunması konusundaki etkinliklere kamuoyunun katılımı güçleşecektir. Bu düşüncenin ışığında, ülkemizin de 2003 yılından beri içinde yer aldığı, temel görevi çevresel bilgi temin etmek olan Avrupa Çevre Ajansı 1993 yılında Kopenhag'da kurulmuştur.

Çevre faslında ilgili yasal düzenlemelerin yansıtılmasından itibaren uygulama ile birlikte ilgili tarafların sürece katılımları, çevre yönetimi içinde yer alan devlet kurumları tarafından teşvik edilmelidir. Katılımın yeterli seviyede gerçekleşmesi, aslında çevre politikasının başarısı için, AB'nin tüm üye ve üyeliğe aday ülkelerden beklentisidir. Burada unutulmaması gereken bir diğer önemli nokta ise, karar alma ve uygulama süreçlerini içeren çevre yönetimine sadece sivil toplum örgütleri gibi devlet mekanizması dışındaki yapılar değil, çevre yönetimi ile ilgili tüm devlet kurumlarının koordinasyon içerisinde katılımının gerekliliğidir. Ülkemizde çevreyi ilgilendiren konularda sadece sivil toplum örgütleri değil, ilgili diğer devlet kurumlarının da sürece katılımları yeterli düzeyde değildir. Kurumsal kapasitenin geliştirilmesinde katılım bu yüzden önemlidir.

Çevre mevzuatı için bir diğer zorluk ise gerekli mali yatırımların büyüklüğüdür. AB Çevre Mevzuatı'na uyumda, özellikle su ve hava kalitesi ile atık yönetimi altyapısı için önemli yatırımlar gerekmektedir. Çevre ve Orman Bakanlığı bu maliyetin toplam 59 milyar avro olduğunu belirterek; içme suyunun tedarik edilmesi için 34 milyar avro, atık su yönetiminde gerekli olan bertaraf tesisleri için 10 milyar avro ve endüstriyel kirlilik konusundaki tesisler için 15 milyar avro gerektiğini açıklamaktadır.

Komisyon, belirtilen bu maliyetin karşılanmasında, aday ülkelerin AB kaynaklarından çok kendi kaynaklarına güvenmelerini, mevzuata uyum ve uygulanması için AB yardımının sınırlı olacağını belirtmektedir. Çevre ve Orman Bakanlığı'nın, AB'nin Türkiye'ye yardımının 10-15 milyar avro arasında olacağı tahmini de bu çerçevede yapılmış bir tahmindir. Buna karşılık geri kalan gerekli yatırım miktarı için Türkiye'den, özel sektör aracılığı ile malî kaynak yaratması istenmektedir.

Çevre mevzuatına uyum konusunda Komisyon tarafından verilen destek daha çok, 1992 yılında çevre mevzuatının daha etkin uygulanmasını sağlamak amacı ile kurulan 'Avrupa Birliği Çevre Hukuku Uygulama ve Yaptırım Ağı'nın (IMPEL) tecrübelerinin aday ülkelerle paylaşılması; aday ülkelerin uygulamalarının Avrupa Çevre Ajansı yoluyla AB ile bütünleştirilmesi ve çevre konusunda yapılan projelere malî destek veren AB programlarıyla sınırlıdır. Bunun sebebi ise Komisyon'un ulusal idarelerin kapasitelerini personel ve malî kaynak olarak güçlendirmekten çok, kurumların kapasitelerini bilgiyi anlamak, adapte ve idare etmek şeklinde güçlendirme tercihidir.

AB Çevre Mevzuatı'na uyum konusunda bir diğer zorluk ise kurumsal yapıdır. Aday ülkelerin çevre yönetimi açısından kurumsal yapısı yetersiz bulunmaktadır. Aday ülkelerin, Çevre Bakanlıklarının yeniden yapılandırılması yanında, 'çevresel yakınlaştırma', yani çevresel konular üzerine çalışan kurumların bir arada işleyişinin sağlanması istenmektedir. 'Çevresel' olarak görülen içme suyu, kimyasallar gibi pek çok konunun diğer ilgili bakanlıkların sorumluluk alanına girdiği belirtilerek, bakanlıklar arasında koordinasyonun zayıf veya hiç olmaması durumunda bu durumun yakınlaştırma süreci için önemli bir engel yaratacağı savunulmaktadır. Orta ve Doğu Avrupa üyeliğe aday ülkeleri çevre mevzuatına uyum sırasında kurumsal yapılarında bilginin kontrolü ve yönetimi için gerekli olan sistemin eksikliği ile merkezi, bölgesel ve yerel yönetimler arasındaki çevresel sorumlulukların paylaşımında sıkıntılar yaşamışlardır. Buna örnek olarak, Çevre ve Tarım Bakanlıkları arasındaki sorumluluk paylaşımı verilebilir.

Çevre faslının Türk Çevre Politikası açısından başlıca olumlu dönüştürücü etkisi, ülkemizin gelişmiş bir çevre mevzuatına sahip olacak olmasıdır. AB Çevre Mevzuatı dünyanın en gelişmiş standartlarına sahip yasal düzenlemelerinden birisidir. Buna karşılık mevzuatın uygulanması için kurumsal düzenlemeler konusunda, AB Çevre Mevzuatı çok az referans vermektedir. Komisyon'da yapılması gereken kurumsal düzenlemeler konusunda fazla bir açıklama da bulunmamaktadır. Mevzuat genel olarak yerine getirilmesi gereken standartları ve takip edilecek süreçleri ortaya koymaktadır. Türkiye'den de genel olarak iyi uygulama örneklerine dayalı olarak, kendi idarî yapısına uygun şekilde çevresel kurumlarını yenilemesi veya gerektiğinde kurması beklenmektedir. Çevre faslının esas olumlu etkisi, 'katılım' gibi uygulama konusunda önemli role sahip AB ilkelerinin Türkiye'nin çevre yönetiminde içselleştirilerek, kendi idarî sistemimize uygun olarak AB Çevre Mevzuatının uygulanmasında kullanılmaya başlanmasında görülecektir.

 Nisan-Haziran 2010

Perşembe, 01 Nisan 2010 01:00